我院执行工作现状分析及对策
四川省广汉市人民法院 黄涛 郑忠凯
二O O 五年八月十日
作者简介：
黄涛，男，1964年11月出生，汉族，重庆市云阳县人，法律本科。1986年1月参加工作，现任广汉市人民法院执行庭庭长。通信地址：四川省广汉市人民法院。邮政编码：618300。联系电话：0838—5223387。
郑忠凯，男，1970年1月生，汉族，四川省广汉市人，法律本科。1989年1月参加工作，现任广汉市人民法院审判员。通信地址：四川省广汉市人民法院。邮政编码：618300。联系电话：0838—5223387。
我院执行工作现状分析及对策
[论文提要] 当前执行工作状况日趋复杂。本文从内外两方面对近几年本院执行工作的状况作了比较分析.借鉴审判程序中关于简易程序的规定,提出了执行工作应针对不同案件采取不同程序和不同工作方法的观点。并针对本院执行工作内部存在的问题，提出了具体解决方法和方案。
（全文共8900余字）
一、 执行工作中影响司法公正的主要因素
执行工作由于其性质比较特殊，很多工作取决于执行人员的主观能动性；加之相关的法律法规对执行工作的规定比较原则，致使一些执行措施没有规范的操作程序；另外，执行措施缺乏相应的司法程序上的监督，绝大多数事项是一经裁定立即生效，没有事后救济程序。
基于上述特点，结合执行工作实际，执行环节影响司法公正的主要因素有：
（一）执行人员不作为，消极怠工。具体表现有：
1 案件久拖不执。执行人员不去查证被执行人财产，也不采取控制财产的措施。对待工作一律采取“拖”的态度。
2 对当事人提供的财产或者财产线索不采取措施或不查证。
3 对已查封扣押的财产不进行处理。
（二）财产的处理操作状况混乱，没有体现公开、公正的原则。具体表现为：
1 未经评估机构评估，擅自作价处理财产；
2 采取委托拍卖和法院自行变卖或以物抵债等措施界限不明，执行人员主观随意性强。
3 法院自行组织变卖财产时随意性强，操作程序不统一，甚至各自为政。致使处理财产不公开，不公正。
（三）执行中绝大多数的裁决，缺乏相应的司法监督和补救的程序和措施。
1 某些执行人员法律水平偏低，在采取诸如追加变更被执行人等重大措施时，往往根据自己的主观需要作出裁定，而不是根据事实和法律。主观随意性强。
2 由于法律法规规定绝大多数执行裁定是一经送达立即生效。当事人唯一申辩机会就是提出异议。而异议的受理一般就是作出裁定的部门。因此，从司法程序上，无法保障司法公正。
对上述的具体表象进行总结，不难发现，影响执行工作司法公正的主要因素其实就是表现为“不作为”和“滥用职权”两个极端。而这两个方面又正是当今司法的主题—公正与效率所要杜绝的。公正与效率是一对矛盾的结合体，二者既是矛盾，又是统一的。随着法制建设的日趋完善，人民法制意识的逐步觉醒，司法公正的呼声越来越高，司法逐步走向公平、公正、公开已是社会发展的必然趋势，不可逆转。但是，另一方面，由于司法公正必须以严格而繁琐的程序和制度作为保证，势必对司法效率造成一定的影响。司法实践中，有的甚至因为案件的执行周期过长而给当事人带来不可挽回的损失。“迟来的正义非正义”，这句名言正反映了公正与效率的辨证关系。在执行工作中实践公正与效率，其实就是在二者之间找个平衡点，具体问题具体分析，但是这里所说的“具体问题具体分析”绝不是任由法官天马行空式的任意执法，而是一种必须以程序为前提，制度做保证的工作体制。
二、我院执行工作现状分析
分析我院执行工作的实际状况，笔者认为主要应该从“内外”两方面作手进行。所谓外部方面，是指近几年执行案件的案由构成，比例，收结案状况以及当事人涉案上访基本情况，各级和各部门对执行工作的指导和监督情况等等。由此可见，在分析外部状况时，也应从两方面入手，一是执行案件本身的构成情况，一是社会各阶层对执行工作的影响。所谓内部方面，是指我院执行工作针对上述现状的运行模式以及由此引起的利弊。下面，笔者将根据上述分类和思路对我院执行工作现状予以说明：
外部方面：首先，我们来比较近三年我院执行工作收案情况以及涉案上访情况。这里要说明的是，以下列举的数据主要是近年来民事案件和商事案件的数量和比例情况。由于这两种案件是本院执行案件的主要构成，且执行工作中在贯彻公正与效率时，对两种案件的侧重是不一样的。比较二者数据的变化并随时掌握当事人不满意执行工作而涉案上访的情况，其意义在于，我们可以不断有针对性地调整工作方向和方法。
2002年共收案403起，其中民事案件（含刑事附带民事）302起，商事案件101起；
2003年共收案426起，其中民事案件（含刑事附带民事）328起，商事案件98起；
2004年共收案476起，其中民事案件（含刑事附带民事）376起，商事案件 100起；
共计民事案件1006起，商事案件299 起。其中民事案件占百分之 77 ；商事案件占百分之 23 。
原因分析：我院为基层法院，辖区地域及人口大部分为农村和广大农民。一审案件大部分为发生在老百姓之间的民事纠纷，因此，执行案件也大部分为民事案件，且随着老百姓法制意识的逐步觉醒，他们越来越多地依靠法律解决纠纷，因此民事案件有逐年增加的趋势。商事案件方面，由于前几年的泡沫经济，皮包公司充斥市场，曾经一段时间法院的商事案件急剧增加，呈现一片虚假繁荣。随着近年来经济体制改革的进行和深入以及法制的日趋完善，市场经济趋于理性，当事人之间的经济往来以诚信为基础的思想越来越占主导地位，经济纠纷也没有过去那种急剧增加的畸形现象。因此，进入法院的商事案件近几年基本上呈现稳定状态并有下降趋势。
2002年涉案上访（包括信件情况反映）10起。
2003年涉案上访（包括信件情况反映）14起。
2004年涉案上访（包括信件情况反映）12起。
以上共计36 起。其中，涉民事案件上访11起，主要内容为：申请人反映法院执行不力，案件久拖不执。涉商事案件上访25起，主要内容为：被执行人反映法院处理其财产不公正，损害其合法权益，大多数并椐此认为执行法官在案件中有违规违纪甚至违法行为。
原因分析：当事人上访，说明对执行工作的不满意，对上访情况进行分析，这正是我们掌握情况调整思路和工作方法的机会。从以上数据和具体案例中，可以看见个普遍现象：民事案件上访的当事人一般为申请人，反映情况也一般是案件未得到执行的问题；而商事案件上访当事人一般为被执行人，反映情况一般是认为法院违法处理其财产损害其合法权益。由此可见，在案件执行中，民事案件当事人和商事案件当事人对法院的要求是不一样的，如果说民事案件当事人更着重于案件的执行效率，那么商事案件当事人则更着重于执行程序的合法、公正。在执行工作中，对执行规范和方法，也应根据此实际情况作一定的调整，不能对任何案件都采取千篇一律的程序和方法。
造成当事人申述、上访的原因主要有三方面：
1 当事人对法律不了解，盲目上访，胡搅蛮缠。这类当事人主要见于民事案件中，他们认为只要得到法院判决，交纳了执行费，法院就应当理所当然地将案件执行完毕，而不去考虑案件的客观情况。但是这类案件毕竟是少数，在确实不能执行的案件中，只要我们严格依法办事，积极取证，并和当事人积极沟通，说明案件情况，大多数是可以避免的。
2 法官对案件的确有拖延现象，并以案件多工作繁忙、复杂的财产处理程序等为借口糊弄当事人，让当事人“知难而退”。对这类情况，必须要在制度上予以杜绝，可采取限期强制移交案件、执行异人等制度加以防范。
3 法官在处理财产过程中确有违反程序的现象。由于程序的不合法，当事人理所当然地怀疑法官在案件中的违规违纪行为。对这类案件，应加强制度建设并组织干警积极学习，必要的时候可以考试。
近年来，由于“执行难”成为困扰司法工作乃至整个社会的难题，势必成为社会关心的热点问题。执行工作难免成为社会各界关注的焦点。这也是影响执行工作的重要原因之一。也是我们在改善工作方法，调整工作方向的时候不得不考虑的因素。近年，最高人民法院为提高执行干警素质，曾组织多次培训和学习，并进行了考试，对考试不合格人员清除出执行队伍；上下级执行机构进行了一系列改革后，加大了上级执行机构在案件上的监督力度；执行机构之间纵向和横向联系更趋紧密，同时监督也更趋严密；各级人大和政法委也加大了对执行工作的检查和监督，有的甚至直接监督个案的执行。造成上述局面，是人民日益觉醒的法制意识与当前法制落后的矛盾冲突发展的必然，也是社会发展的大形式。
在这种情形下，我院执行工作必须调整旧的思维方式，着眼于公正与效率并重，并能灵活掌握二者的矛盾与统一。这种思维方式的改变，不能单靠个人的经验和能力，必须从制度上加以规范，从根本上解决问题。
内部方面：2002年，我院对执行工作进行了改革，其重大举措就是出台了《执行案件流程管理规定》，执行工作随之按照该规定展开。该规定承认执行权的司法和行政双重性质，将执行机构内部划分为实施组和裁决组，并成立了专门负责案件流转和监督的综合组。简单的说，一个案件进入执行程序后，其过程如下：综合组将案件分配给实施组，并开始计算执行期限，实施组接手案件后随即开始调查财产并采取查封扣押等措施控制财产，财产控制后，实施组将案件交由裁决组处理。裁决组对财产进行处理后，能够结案的即作结案处理，不能结案的退回实施组继续执行，实施组在执行中发现中止终结情形或者需追加被执行人等等重大情况的，均需提出意见交裁决组审查办理。综合组对案件全程进行监督，监督内容主要包括实施组和裁决组是否按照规定内容移交案件，是否在规定期限内完成工作等。
自2002年来，通过执行机构按照《执行案件流程管理规定》的模式进行运作和磨合，又多次对《执行案件流程管理规定》进行了修改，其主要修改内容为：借鉴了审判中的简易程序，规定综合组在收案时将案件划分为A、B两类。其中B类案件主要是标的小的民事纠纷案件，这类案件实施组在处分财产时可采取简便快捷的方式，而不必再通过复杂的财产处分程序，力图提高司法效率。
在不断的摸索和实践中，针对执行工作存在的问题，又制定了一些具有极强针对性的专门规定：
针对暂缓执行、中止执行和终结执行中存在的问题，制定了《中止、终结操作规程》，明确了执行、中止的情形、取证、程序和中止、终结后对案件的跟踪管理。制定了《暂缓执行规则》和《执行中实施债权凭证制度的若干规定（试行）》，对暂缓执行及终结执行后债权凭证的发放的条件、审批和操作过程均作了严密规定。
针对明显超标的查封、查封的随意性问题，拟修定《关于财产保全和执行中查封、扣押、冻结财产的规定（试行）》，对实施执行措施条件、对象、操作程序和违反操作的执行人员的处罚等作出明确的规定。
针对查封案外人财产，对案外人异议长期不予审查和答复的问题，该局制定了《执行听证程序规则》，规定了对案外人异议的审查期限，对案外人所提供证据进行举证、质证及认证的程序，并严格了限期作出答复的时限。
针对委托执行中存在的问题，制定了《委托执行操作规程（试行）》，要求广大执行干警要树立全国法院一盘棋的观念，建立登记制度，严格监督措施。
针对违法拍卖、执行款物管理及严重消极执行等违纪违法的问题，我院执行局虽然没有违法拍卖和严重消极执行的问题，但必须规范管理，因此需要每个执行法官都应时刻保持清醒的头脑，牢固树立“司法为民”的理念，不断调高政治业务素质，增强拒腐防变的能力。为此，制定了《合议执行制度暂行规定》、《易人执行制度暂行规定》、《司法礼仪规范的若干规定》、《监督体制暂行办法》。
推行阳光执行，坚持以司法为民作为全局执行工作的价值取向，突出执行活动的人文关怀这一主题，将便民、利民、护民的新措施落实到案件中的具体体现，让人民群众感受到实实在在的司法公正；让人民群众感受到法律的威严；又要让人民群众切实感受到法官的可亲可敬。规范执行干警行为，积极贯彻司法为民的执法理念，力求对执行工作进行全方位监督。
执行工作经过上述一系列的改革和整顿，目前已基本呈良性发展，但是问题仍然存在，只是有的问题没有浮出水面而已。例如，仍然存在不按程序处理财产的现象，个别案件仍然存在久拖不执的现象。制度已经存在，剩下的就是抓落实的问题。
三 存在的问题及对策
我们知道发现问题是解决问题的前提和基础，只有认真总结工作中存在的问题，才有可能提出解决问题的方法。我院执行工作存在的主要问题如下：
1、执行裁决组、执行实施组与综合组的分离，职责应该是明确的。但由于主客观原因，各组并未严格按我院执行案件流程管理的规定，履行职责。裁决组监督力度由于据以监督的考核制度的不明确、详实，没有最终落到实处，使执行监督停留在一般的表面监督，未能发挥监督庭的监督职能，使裁决组成为执行实施的后勤服务部门，从事为执行实施组制作裁定文书的职责，综合组形同虚设，仅履行了执行司法统计的职责。加之执行监督要迁就于执行局整体结案率等因素而放松监督职能。
2、执行统计不规范。由于历史原因，我局执行案件的收执统计不准确，已经阻碍我院执行工作的改革。
3、由于存在一定的拖延执行的现象，实施组不能严格执行我院《关于执行案件流程管理的规定》第十二条的规定：即“ 实施组接手案件后，应按照法律法规规定的程序着手开展执行。对当事人提供的执行线索，应在两日内展开调查，经调查属实的应在两日内采取措施对财产进行控制。经查证无财产可供执行的应形成书面材料。
实施组的工作应在三个月内完成，因特殊情况需要延长的应书面报告庭长，最长不得超过六个月。”
4、执行实施机构的人员不能按照自收到执行案件之日起三日内向申请执行人发出《提供被执行人财产线索通知书》，向被执行人发出《申报财产通知书》，在执行程序中存有瑕疵、漏洞，影响之后执行实施的开展，并影响最终反映法院是否最终执行穷尽的公信力。
5、我院执行案件的案卷归档，因制度的不完善，出现混乱的局面。执行案件卷宗的缺损和归档混乱一直是执行流程管理中的较为薄弱的一个环节，也是一个不引起重视的环节。致使在执行流程管理中对执行案件的历史一直没有一个确切的数字可统计，为现今规范化的管理埋下了隐患。执行案卷在归档时缺乏对执行材料的要求的规范性，造成一些执行案卷材料不全、账目不清的状况。并影响日后对这些案卷的调档和检查。
针对上述问题，提出如下整改意见和措施：
一、加强执行队伍建设。
（一）围绕素质抓培训，大力提升执行干警政治、业务素质。
加大思想政治建设力度，提高政治素质。组织执行干警积极投身于保持共产党员先进性教育活动，认真学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论以及江泽民同志“三个代表”重要思想，不断提升执行干警的政治素质和理论水平，增强政治敏锐性，牢固树立宗旨观念，为执行工作夯实良好的思想基础。加大职业道德教育力度，提高执行干警的道德素质。组织执行干警认真学习《公民道德实施纲要》和《法官道德准则》，教育执行法官和干警既要遵守一般公民的道德规范，更要遵守特定的法官职业道德规范，在内心树立起坚定的道德防线。加大业务培训力度，提高执行干警的业务素质。为了提高执行干警的业务水平，可利用每周五下午的时间加强对《民诉法》、《担保法》、《行政诉讼法》以及最高院颁发的《执行工作纪律处分办法〈试行〉》及等的学习力度，并通过我院网络传播新的执行理念。激发执行干警的学习积极性。
（二）围绕廉洁抓廉政，切实增强执行干警的拒腐防变能力。
史院长对执行工作特别强调：“执行局工作责任大、权利大，千万不能因管理不严葬送前程。必须规范管理”。为此我局在新的一年里在提高队伍素质教育的同时，必须将廉政建设落到实处。
一是狠抓党风廉政教育，组织执行干警学习本院规章制度，党纪党规、《廉政准则》、《两个办法》以及中央、省、市委和上级法院有关反腐倡廉的文件精神，结合学习《法官法》、《法官职业道德规范》和最高院颁发的“两个办法”，抓好党风廉政教育，同时适时利用反面典型教材深入开展警示教育。二是实行“一岗双责”，将党风廉政责任落实到了执行庭的每位干警，切实做到一级抓一级，一层抓一层，层层抓落实，人人有责任。三是充分发挥内部监督机制的作用，加大对执行案件过程中违法违纪行为的查处力度。四是强化执行款项管理制度，执行款必须交回法院财务室统一收支，杜绝干警白条收费、贪污、挪用执行款物等违法违纪行为的发生。五是加强作风建设，牢固树立全心全意为人民服务的思想，切实转变作风，坚决杜绝“生、冷、横、硬、烦”等简单粗暴作风，极大地增强宗旨观念。六是虚心接受监督，强化重大复杂执行案件的汇报制度，自觉地把执行工作和执行法官置于市委、政府、人大、政协和人民群众的监督之下，为法院执行工作营造良好的执行环境。
二、提高认识，完善制度。
（一）、树立执行全院化的观念。法院作出的法律文书是执行的依据。因此，在审判活动中作出的裁判文书要保证审而能执、审而利执。在审理阶段强化执行的意识。例如离婚案件诉讼，原告起诉离婚，通过法院调解双方均同意离婚的，在确定原告要支付被告方子女抚养费、教育费等费用的，尽量一次性付清，而且要求原告在签收调解书时即全部履行调解书确定的支付义务，防止出现婚姻解除后原告下落不明、财产转移，进入执行阶段无法执行的结果。同时强化法律文书制作的科学性、严谨性，避免歧议的产生。执行中发现法律文书上的瑕疵，不可人为地激化矛盾，应通过耐心细致的工作主动化解，力争案件的圆满解决。
（二）、严格依法执行，树立程序法、实体法并重的思想。强化执行案件质量意识，确保程序和实体的公正，克服重实体轻程序的作法，特别注意要在法定期限内向申请人送达《提供被执行人财产线索通知书》，向被执行人发出《申报财产通知书》，并完善相关法律手续。继续优化执行实施和执行监督职能。明确各执行组负责人的职责，负起案件质量把关和指导的职能。执行案件已结案，应及时送综合组检查后，然后由综合组送交审监庭检查，通过多渠道把关，不断提高执行案件质量，防止执行结案的案件出现质量问题。
（三）、加强执行案件管理，实行执行案件四级把关制度，即在执行中遇到重大疑难案件或需要采取强制执行措施的案件，均由承办人提出初步意见，组成合议庭进行合议，经庭长同意后报主管院长审批。
（四）、进一步完善《执行案件流程管理规定》
2002年开始，执行局正式按照本院《执行案件流程管理规定》全面开展了执行工作的改革。按照《执行案件流程管理规定》的规定，正式成立了执行实施组、裁决组和综合组。并组织全庭人员认真学习并讨论了《执行案件流程管理规定》，使全庭人员完全明白了本职岗位的职责和任务。通过几年的实践，总的情况是好的，在实施中也出现一些问题。今后，在严格执行《执行案件流程管理规定》的基础上，对出现的问题进行修正，随着时间的推移，工作经验的积累，将逐步完善《执行案件流程管理规定》。使我院执行工作步入良性循环的轨道。
（五）、提高执行工作透明度
执行公开主要是程序的启动、进展、结果等方面的情况应向当事人公开，保障其知情权。执行程序的不公开，造成当事人对法院执行程序不公正产生合理怀疑，影响法院的社会公信度。因此，执行公开非常重要。执行公开：一是公开立案条件和执行人员、期限；二是实行流程管理；三是设立听证程序，公开对涉及当事人重大权利、义务事项的处理；四是公开执行材料，提高执行工作的透明度。
为此拟定将当事人的权利义务及法院的操作规程上墙（如，中止、终结的法定事由及运作程序等），使当事人明白自己享有的权利和应尽的义务。同时让当事人明确执行机构的职责在于依照法律规定强制债务人履行义务，当法院依据债权人请求实现的特定内容，穷尽各种方法、措施和途径后，均不能使案件得以有效执行，而债权人也不能提供证据证明尚有执行可能的证据后，应当裁定终结执行程序，其执行不能的风险应由申请执行人自己承担。
（六）、赋予执行综合组更广泛的监督职能。可将监督职能向执行立案延伸，对委托执行案和大案、要案、疑案，立案审批权交有该部门负责，起到严格审查和监督的作用，防止不符合立案条件的案件进入执行程序，防范于未然。同时，由院部制定《出具生效法律文书证明的实施细则》，要求审判业务庭依法、准确、及时向当事人出具生效证明。
（七）、执行监督机构的设置。目前在执行局内部设置综合组作为执行监督机构，这无法克服执行监督受制于执行局全局利益，而不能监督到位的现象。现阶段还无法将执行监督机构与审判监督庭一样独立于执行局之外，成为法院的一个业务庭，对院长负责，发挥监督职能。只有通过自身素质的提高，树立全局观，严格按流程管理执行，提高透明度，使监督落到实处。
（八）、执行期限是执行流程管理中的关键。又是实施易人执行的基础，执行期限管理的目的是为了提高执行效率，确保执行的公开、公正，实现“公正与效率”这一司法主题。我局对超执行期限的案件并未引起高度重视，主要原因是与执行期限制度相配套的责任追究制度及流转规则尚未真正实施。为真正将执行期限这一制度在我院得以施行，重提以下措施供院党组决策：
（1）、人是起绝对作用的因素。根据最高人民法院精神执行局人员素质应予优化，将有奉献精神的、有学历、有执行经验的人员充实到执行局，使执行局真正地“人强马壮”。政策的倾斜和领导对干警办案的大力支持，将极大的提高执行局的工作积极性和主动性。
（2）、实施组的分组构架的改革，实施组现有9人的名额，由实施组负责人负责全组协调、指挥、管理工作外，另配备2人组成疑案组，其余6人分为2或3个组，为前期执行组，三人组有利于工作的开展，并有利于建立组内的相互监督。执行案件先由这两个组负责，期限为3个月，负责执行准备、调查、具体的各项强制措施，做到执行穷尽。疑案组，负责前两个组因超3个月执限，且裁决组未批准延长执行期限的案件，进一步穷尽各种执行措施，并审查这类案件前期办理是否存在执行怠慢、关系案、人情案，及执行程序上是否存在错误、执行调查中是否存在漏洞等。一经发现，报裁决组审核后，报庭长核查，属实再报院党组，进行责任追究。该组经两个月仍未能执结的，将案件移送裁决组审查，符合终结本次执行程序的依法裁定予以终结，若发现该在后期执行阶段也有上述问题的，或对前期执行的问题不予审查报告的，报院院党组，进行责任追究。同时，疑案组负责办理裁决组决定恢复的中止案件和债权凭证案件，期限为3个月，应将执行结果报告裁决组及申请执行人。实施组负责人有权将个案指定前期执行组执行。
（3）、执行期限管理，案件流转的条件应有明确的规定，做到有章可遁。前期执行组因执行案件超过3个月，裁决组应对其延期执行的理由进行审查，理由成立的，可报局长批准延期申请，并交其继续办理，若理由不成立的，按规定交疑案组办理，达到执行易人的目的。
（4）、建立完善的“易人执行制度”，既案件在实施过程中无正当理由不能在移交执行实施人员之日起三个月执结的，由裁决组决定易人执行，其易人执行决定由庭长和主管院长签发。这是执行流程管理中的重中之重，该制度的设定将有效解决执行怠慢、消极执行、办人情案、关系案的问题，提高执行效率、确保执行公正。将执行易人制度与岗位责任制考核制度挂钩，未能遵守执行易人制度的，追究责任，确保执行期限制度的落实和延续，责任不明和责任不追究都将使这项制度落空。
