对美国信用制度的考察看对我省信用制度建设的启示 四川省中江县人民法院 欧阳丹东 2004年2月於美国明尼苏达大学双城校区 提 要 市场经济的实质是信用经济。美国是当今市场经济体制最为健全的资本主义国家，在美国，经济活动中的任何一次欺诈行为，行为人都将为此付出沉重的甚至是一生的代价；而在我国经济交往中最稀缺的一种资源就是信用。本文作者运用比较研究的方法，通过对美国明尼苏达州贸易部、明尼苏达大学法学院、多个律师事务所有关人士进行访谈，对3M公司、The St Paul公司等大型企业进行实地调研以及对联邦贸易委员会等官方网站的访问，对美国的信用法律体系、信用管理体系以及美国信用制度的特点进行了较为全面的考察和研究，在此基础上，结合我省的实际情况，作者对政府在我省信用体系建设中应发挥的作用以及应采取的措施进行了一些政策性思考并提出了四点建议，以期对我省的信用体系建设提供一些启示。 目 录 第一章 引言 第二章 美国的信用制度 一、美国的信用法律体系 二、美国信用管理相关法律的执法机构 三、美国信用管理体系 ㈠信用中介机构 ㈡美国的个人信用报告 1.美国个人信用报告概况 2.美国个人信用报告的监督 第三章 美国信用制度的特点 一、信用是一种商品 二、制度保证信息公开 三、信用服务机构实行商业化运作 四、严格约束和惩戒制度 第四章 对我省信用体系建设的启示 一、加强立法工作 二、政府在我省信用体系建设中应起到领导、管理和协调作用 三、尽快建立覆盖全省的信息数据库 四、建立严格的失信约束和惩戒制度 ㈠行政手段 ㈡司法手段 ㈢社会手段 第一章 导言 这次受省委组织部的委派到美国进行为期三个月的学习、考察，通过学习，我们对美国的政治、经济、文化等各方面有了一些更直观的了解和更深层次的认识，而其中给我留下印象最深的则是美国文化里的人与人之间的相互信任和商业领域中的诚实信用。我亲身经历的两个事例就能够说明问题。一次是我们几个同学去参加一个华人举办的聚会，回家的时候已是晚上9点多了，由于没有公共汽车，加上不熟悉路，所以在寒风中走了很久我们还是迷路了。正在一筹莫展的时候，忽然身后响起汽车的喇叭声，我们回头一看，只见一个美国小伙子正向我们招手并问我们：“Can I help you?”(我能帮助你吗？)我们正在迟疑的时候（由于我们几个都是大小伙子，在国内也听过很多抢劫汽车的案例，所以我们不太相信在这空无一人的街上真会有人愿意主动来帮我们），他已打开所有车门说：“Please, no problem”(没问题，请上车)，当我们下车给他说谢谢的时候，他觉得很惊讶，说这是他的责任。还有一次是我们去一个书店买used book(二手书)，由于在美国买东西单价、税是分别计算的，所以我们以为对这堆积如山的旧书，税务局根本不可能来查税，因而我们也可以不交税。但当我们付款的时候，收银员仍然仔细的计算每一本书的应纳税款，哪怕每本书的单价只有一、两美元，并出具发票。事后我向一个华侨道出我的疑惑说，税务局根本不可能查清有多少书（因为太多了），所以商家完全可以把顾客交的税款据为己有，华侨对我说，在美国这种事是很难想象的。通过这些事例，我开始对美国的经济和社会进步的原因作了一些思考。美国是当今世界的超级大国，也是市场经济体制最为健全的资本主义国家，人与人之间相互信任和在经济领域遵循诚实信用的行为规则在美国有着极其广泛而深厚的社会文化基础。在美国人的观念里，对信用的维护是要以能够抵制部分利益的诱惑为前提的。在利益面前，对信用的取舍实际取决于维护信用的力量与那部分利益相比较的结果。他们认为，由于维护了信用，人们不仅会得到他应当得到的眼前利益，而且能得到他所期望的中远期利益；而放弃信用他只会得到以失信为代价换来的那部分利益。当每个人都以此作为价值取向时，整个社会经济就会可持续的良性发展。 美国发达的市场经济体制给了企业无限的空间和机会，但是美国发达的信用体系只会给企业一次机会，在美国，经济活动中的任何一次欺诈行为，行为人都将为此付出沉重的甚至是一生的代价,Bud Hibbs在《the American credit system》一书中有一句名言：“在一个完备的信用体系里，你只能自证清白”（In the credit system, you are guilty until you prove yourself innocent） 因此，美国的绝大多数企业和个人在商业交往中，都自觉地以诚实信用的标准来规范自己的行为，为拥有一个透明而有序的自由市场而贡献着他们的力量。我学习所在的双子城有个美国第三大保险公司Saint Paul，2001年“911”事件以后它赔偿的保险费超过60亿美元，在理赔过程中，即使很多人在短时间内无法获得证明的情况下，公司都预先全部进行了赔付。该公司的CEO Jay Fishman在2002年致全体股东的信中说：“比起那些数以千计在那天的悲剧中经受了永远失去或巨大改变的痛苦的人们，我们经济上所蒙受的损失无论如何也显得苍白，我为我们工作在纽约和其他地方的的员工在那种非常的环境下所表现出来的勇气、同情心和职业精神而感到无比骄傲”。正是千千万万个Staint Paul公司的诚实守信、合法经营，他们小心翼翼地守护着一个共同的价值目标，共同维护着市场经济的基础——信用，美国的市场始终井然有序，美国的经济才得以平稳地运行。 我国正在建设社会主义市场经济，而市场经济就是信用经济。信用堪称市场经济的道德基石，已经成为每个企业立足社会不可或缺的“无形资本”。 虽然我们在经济建设方面取得了举世瞩目的成就，但是由于市场交易中信用的大量缺失，而导致中国经济社会中最稀缺的一种资源可能就是信用，我们很多地方几乎陷入了一种集体性信用危机的局面。逃废银行债务、交易主体之间的三角债，制假、贩假、商业欺诈，诸如此类的失信行为充斥经济领域，致使经济交往中出现银行惜贷、现金交易等信用恐慌现象。即使是那些原本具有较强公信力的上市公司也纷纷卷入了非诚信的旋涡，并且呈现出愈演愈烈的趋势：有些上市公司披露信息不实。信息披露不真实是上市公司招股、上市、配股和年报等工作中存在的一个比较普遍的问题，如今年发生的St宏峰拖延披露、虚假陈述案。有些企业为了达到股票发行上市目的，高估资产，虚报盈利，虚假包装。不少上市公司严重违背投资者意愿，随意改变募集资金投向，间接造成信息不实。少数上市公司有意披露不真实信息。有的公司为了迎合庄家炒作公司股票，配合在不同阶段发布一些误导投资者的信息。二是少数上市公司受大股东控制，严重损害其他投资者利益，如证监会正在查处的啤酒花互保链条危机；一些上市公司受大股东严密控制，有的甚至是一套机构两块牌子。也有一些上市公司与控股股东之间的人、财、物不分，使上市公司成为大股东或集团公司的“提款机”。有的上市公司筹资积极，分配消极，损害了投资者的利益。三是证券机构存在违法经营。有的证券公司、证券投资咨询服务机构违规参与做庄、操纵股价，严重扰乱交易秩序，如中经开操纵东方电子股票价格案。也有部分券商存在对客户透支、挪用客户保证金等问题。有的证券咨询服务机构打着为客户提供咨询的幌子，代客户操盘或以他人名义直接买卖股票，广东亿安科技股票操纵案中就有四个被查处的投资咨询类公司。 四是中介服务机构违背职业道德。一些机构为了牟取私利，违背职业道德，为企业做假账，提供虚假证明，有的甚至迎合上市公司的违法或无理要求，要做什么账就做什么账，要求出什么报告就出什么报告，为其虚假包装上市大开方便之门。此外，一些投资公司、投资顾问公司、财务公司等在工商管理部门登记注册后即开始从事代客理财业务，控制大量资金炒作股票，对市场造成不良影响。这些经济交往中的违规、违法现象表明，信用的缺失，已经严重的阻碍了我国经济的健康发展。警惕信用危机，强化信用意识，倡导信用至上已经成为当务之急。许多有识之士强烈呼吁：必须加快我国信用体系建设的步伐。 第二章 美国信用制度 一、信用法律体系 在20世纪60年代末期至80年代期间，美国开始制订与信用管理相关的法律．并逐步趋于完善，形成了一个完整的框架体系。一般来讲，美国关于信用管理的相关法律共有 16项，且每一项法律都进行了若干次修改。它们是：公平信用报告法（Fair Credit Reporting Act）、公平债务催收作业法（fair Debt Collection Practice Act）、平等信用机会法（Equal Credit。 Opportunity Act）、公平信用结账法（ Fair Credit Billing Act）、诚实租借法 Truth in Lending Act）、 信用卡发行法（Credit Card lssuance Act）、公平信用和贷记卡公开法（Fair Credit and Charge Card Disclosure Act）、电子资金转账法（ Electronic fund Transfer Act）、储蓄机构解除管制和货币控制法（Depository Institutions Deregulation and Monetary Control Act ）、甘恩一圣哲曼储蓄机构法（Garn－St German Depository Institution Act）、银行平等竞争法（Competitive Equality Banking Act）、房屋抵押公开法（home Mortgage。Disdosure Act）、房屋贷款人保护法（ Home Equity Loan Consumer Protection Act）金融机构改革-恢复-执行法（Financial Institutions Reform， Recovery，and Enforcement Act）、社区再投资法（Community Reinvestment Act）、信用修复机构法（Credit pair Organization Act）。上述法律，成为了美国国家信用管理体系正常运转的制度保障，其中，《公平信用报告法》最为重要，它是整个信用法律体系得以存在的基础，所以应该对该法作一介绍：《公平信用报告法》于197I年f月开始实施（U•S•Congress，FCRA，1994）， FCRA所规范的主体是“消费者报告机构”和“消费者信用报告的使用者”。FCRA定义的消费者信用报告是指用书面、口头或其他资料形式的报告，其内容含有关于消费者信用评价、信用状况、信用能力以及个人消费特点、性格、生活方式等。FCRA保证消费者从信用局（Credit Bureau or Local Retail credit bureau）能够自由取得自己的基本数据，并且相当比例的授信机构是以信用局对消费者信用评价为授信依据的历史条件下建立的，它主要规定了消费者个人有了解资信报告的权利和规范了消费者资信调查机构对于资信调查报告的传播范围。后者实际上明确了消费者资信调查机构的经营方式。FCRA规定，消费者有权充分了解任何一家信用局对自己信用状况的评价及依据，消费者具有对不实负面信息的申诉权利。对于消费者资信调查机构，最重要的规范是限制了消费者资信调查报告使用和传播的范围。法律规定，当事人有权取得自身的资信调查报告和复本，其他合法使用消费者资信调查报告的机构或人必须符合下列条件，否则即使当事人同意也属违法行为：1．与信用交易有关；2．为了雇佣目的；3．承担保险；4．与合法业务需要有关；5．奉法院的命令或有联邦大陪审团的传票。 对于消费者资信调查报告中的负面信息， 法律规定在指定的年限后，可以在资信调查机构的调查报告上删除负面信用信息。例如；破产记录保存年限为10年，偷漏税和刑事诉讼记录保存7年。法律规定，凡以欺骗手段取得他人个人资信调查报告的．将被处以一年以下徒刑，同时处以5000美元的罚款。该项法律条款由联邦贸易委员会（FTC）做出解释。 二、美国信用管理相关法律的执法机构 就美国联邦政府而言，并未专门设立一个信用管理局来管理信用和信用管理行业的事务，它的信用管理功能是随着市场发展和有关法律的建立而指派或自然分配给各有关部门的。鉴于美国制订信用管理相关法律的目的，以及从其信用相关立法体系构成可以看出，立法基本可以分为与银行相关和非银行相关两类。银行相关的信用法律主要在于规范商业银行的信贷业务，而非银行相关的信用法律主要在于规范信用管理行业。因此，美国的主要执法机构（Credit Regulators）也按照银行和非银行分成两类：银行系统的执法机构包括财政部货币监理局（Office of Comptroller of the Currency， OCC）、联邦储备系统（Federal Reserve System）和联邦储蓄保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC）；非银行系统的执法机构包括联邦贸易委员会（Federal Trade Commission，FTC）、司法部（Department of Justice）、国家信用联盟管理办公室（National Credit Union Administration）、储蓄监督办公室（Office of Thrift Supervision）等。所谓执法机构，一般是法案草案的提出机构，它的职能是在法律实施后制定实施规则，并且在技术上对法律文本提供权威的解释.如果说银行系统执法机构的主要任务在于商业银行的信贷业务，非银行系统执法机构的功能则主要体现在对征信和追账机构的规范。这些政府管理部门对信用管理主要有六项功能：（1）根据法律对不讲信用的责任人进行适量惩处；（2）教育全民在对失信责任人的惩罚期内，不要对其进行任何形式的授信；（3）在法定期限内，政府工商注册部门不允许有严重违约记录的企业法人和主要责任人注册新企业；（4）允许信用服务公司在法定的期限内，长期保存并传播失信人的原始不良信用记录；（5）对有违规行为的信用服务公司进行监督和处罚；（6）制定执行法案的具体规则 三、美国信用管理体系 美国的信用管理体系主要涉及三方面：一是信用资料的收集、评估机构，即信用调查公司；二是信用的“消费者”，金融机构、用人单位等部门；三是信用资料的产生者和监督者，即个人。这三方面的力量良性运转就形成了美国发达的信用体系。下面主要介绍一下信用中介机构和个人信用报告： ㈠信用中介机构 信用中介服务机构在美国信用体系中发挥重要作用。完善的信用制度必须有健全的信用服务机构作为保障。美国有许多专门从事征信、信用评级、债务追收、信用管理等业务的信用中介服务机构。在个人资信服务领域，全国有1000多家当地或地区的信用局(credit bureau)为消费者服务，但这些信用局中的绝大多数要么附属于Equifax，Expefian／TRW和Trans Union等三家全国最为主要的信用报告服务机构，要么至少与这三家公司保持业务上的联系，这三家公司都建有覆盖全国范围的数据库，包含超过1.7亿消费者的信用记录。信用局每年会提供4亿份以上的信用报告，典型的信用报告一般包括4部分内容：个人信息(如姓名、住址、社会保障号码、出生日期、工作状况)、信用历史、查询情况(放款人、保险人等其他机构的查询情况)和公共记录(来自法院的破产情况等。信用局的消费者个人信用报告产品系列包括：消费者当事人信用报告、购房贷款信用报告、就业报告、商业报告和人事报告。依据美国的公平信用报告法，消费者信用报告所列出的信用信息应具有时效性。有关消费者个人种族、宗教信仰、医疗记录、生活习惯、政治立场等信息不得载人报告。 在企业征信领域，邓白氏(Dun&Bradstreet)是全世界最大、历史最悠久和最有影响的公司，在很多国家建立了办事处或附属机构。邓白氏建有自己的数据库，该数据库涵盖了超过全球5700万家企业的信息。。邓白氏公司进行信用评估业务主要有两种模式，一是在企业之间进行交易时对企业所做的信用评级；二是企业向银行贷款时对企业所做的信用评级。按照信用风险程度的不同，邓白氏公司向需求者提供不同等级的信用报告。 在资信评级行业，目前美国国内主要有穆迪投资者服务公司(Moody)、标准普尔公司(Standard and poor’s)、菲奇公司(Fitch)和达夫公司(Duff&Phelps)，它们基本上控制了美国的资信评级市场。穆迪和标准普尔两家公司在资信评级业的实力最雄厚，在国际上的声誉也最好，其他国家在建立本国的评级制度和评级机构时大多受到他们的影响。美国的信用市场之所以在全球最为发达，而且并未因信用交易额的扩大带来更多的信用风险，发达的信用中介服务机构在其中发挥了不可或缺的重要作用。。近三十年来他们不断利用各种机会开拓国内国际资本评价市场与评价业务。目前，在世界上所有参加信用评级的银行和公司中，穆迪占据了80％的银行和78％的公司的市场份额；标准普尔的业务涵盖了37％的银行和66％的公司；在市场中享有很高的地位和信誉。世界上所有国家和企业若要到国际资本市场融资，必须经过两家以上的评级机构评定信用等级。信用等级的高低决定融资成本与融资额度。因而，许多大公司自身为了融资而主动雇佣穆迪和标准普尔来评定信用等级。 ㈡美国的个人信用报告 1.个人信用报告概况 任何人在美国所有的经济活动中，几乎都和信用报告息息相关。大到向银行贷款买车、购屋，小到向银行申请信用卡，甚至想租住公寓，都少不了被要求一份信用报告。信用报告决定你是否可以把喜欢的汽车开回家，或者是在向金融部门贷款的时候得到更优惠的利率。美国个人信用报告的提供者主要是三家信用报告公司（credit bureau）,分别是Equifax,Trans union和Experian,并且从理论上讲，这三家信用报告公司所获取信用资料的来源是相同的。但由于毕竟是人为操作，误差在所难免，所以一般而言，基于信用消费者的政策选择，美国不同的银行也可能要求不同信用报告公司的信用报告。 每一位消费者的信用历史（Credit history）都被记录在个人的信用报告中，其中不仅是信用卡的支付记录、银行贷款支付的记录甚至买家用电器未付的余款等，都会被信用公司收集。很多人以为如果买任何东西都付现金，信用自然是最好的了，其实事实正好相反。因为如果消费者用现金付款，他的信用记录就是一片空白。所以很多美国人在买车或买房的时候，即使现金足以支付，也都要借贷一小笔贷款，然后保证每一个月按时付款，这样有助于制造信用记录，以后才有一份良好的信用报告。那么对于每一个消费者来说，其信用记录是如何开始的呢？因为一个信用记录全部空白的人，是 不可能一下就能向银行借到贷款的。首先，消费者应该先申请一两张信用卡，保持良好的信用习惯，这样，再逐渐积累信用历史，自然就产生信用报告了。 信用报告会列举消费者每一项贷款情况，如每个月的付款习惯（是否按时支付）、是否有因为延迟支付而被银行转移到讨债公司（Collection Agency）的记录、是否有因未付政府款项而被政府扣押财产的记录等等。也就是说，在美国的消费者，所有和信贷、信用有关的经济活动，全部被缩影并转化成了信用报告。并且由于电子技术的快速发展，信用报告公司已经发展出一套科学、易评估的信用报告制度，这就是FICO信用报告积分制度。 信用报告积分制度的英文名称，起源于费耳雅阁公司（Fair,Isaas&Co0）,所以被称为Fico积分。由于这种积分越来越普遍，目前一般汽车贷款、房屋贷款甚至房屋第二顺位贷款（Home Equity Loan）,都与该积分有关。一般消费者的积分在300分到850分之间，通常说来，消费者的信用积分在720分以上，就算是好信用了，在银行贷款就会很受欢迎；如果积分在720分以下，贷款也不一定有问题，只是很有可能得不到最优惠的利率。当然，应当说明的是，并非只要按时支付贷款就可以得到较高的信用积分。依照费尔雅阁公司所提供的资料，每月是否按时付款对于信用积分所占的比例只有三分之一，另外三分之二是消费者所积欠债务的总额。信用报告对于消费者而言，是作为以后贷款的有力证据，当消费者负债累累时，即使其每月能按时付款，银行也会考虑到消费者的偿债能力而拒绝贷款。 美国个人信用报告中还有一个重要的问题，就是因债务信用卡的重整而引起的信用报告问题。所谓重整，就是债务重整公司将信用卡持卡人所有信用卡的利率大幅度降低，在重整前，信用卡持卡人每月支付的金额，因为高利率的缘故，大部分在支付利息；经过重整以后，每月支付的金额，由于利率的降低，而大部分支付了本金，由于每月支付的金额的改变，可以大幅度缩短偿还信用卡的月数，因而为信用卡的持卡人节省数额不小的利息。在美国，信用报告是消费者经营活动缩影的累积，所以，当消费者参加了债务重整的计划以后，对于消费者的信用报告肯定会有影响；但从另一方面说，当消费者由于参加债务重整计划，在短期内将欠款还清，消费者在信用报告中的欠款减少或降低为零，对于消费者的信用积分，会有加分的效果。 基于这个道理，有些消费者由于想要借到房屋贷款的最低优惠利率，而特意把汽车贷款和信用卡的欠款全部还清，因而使自己的信用积分增加而达到自己的目的，事实上这种做法也不完全有利，因为：首先，当消费者如果把所有的欠债都付清以后，信用报告公司只好根据消费者每一个零数额欠款资料，来分析和评估消费者的对于债务或财务的管理能力。这样，就会对消费者产生不利的影响。其次，信用报告公司对于能够有较高信用额度（Credit limit）但欠款数额不多的消费者情有独钟，因为这证明消费者具备较强的周转能力。再次，消费者每一个负债帐户（信用卡、汽车贷款等）开户时间长短的平均数，以及消费者最早帐户的时间，也是信用积分的因素之一。如果全部信用卡的欠款还清导致帐户关闭，就会影响到所有帐户开户时间的平均，消费者反而会失去一个可以增加信用积分的宝贵资源。并且对于消费者而言，如果各种帐户的种类越多，对于信用的积分越有利。换句话说，如果消费者既有房屋贷款、汽车贷款，又有多个信用卡贷款，项目多，记录好，信用积分也会有所增长。 由于美国的信用体系很复杂，所以信用报告上积分的增减，有时也会出人意料。比如如果消费者一次申请了多张信用卡，这就可能影响自己的信用报告。因为当消费者申请信用卡时，信用卡发行银行一定要查证消费者的信用报告，一旦信用报告公司发现该消费者在最近一段时间有许多查询，他们就会大胆假设该消费者是否有什么不良的动机，于是很可能在信用卡积分里扣几分。 2.个人信用报告的监督 既然个人信用关系到每个美国人的生存，那么，谁来监督信用局的工作呢？万一信用局的个人信用报告出了错怎么办？其实，每个美国人都很关心信用局做出的信用报告，毕竟这个报告关系到自己的信誉，因此，每个被信用局记录在案的美国公民都自然而然地成为信用局的监督者。他们可以就个人信用报告是否准确对信用局的工作提出更改的要求和申诉。为了更好地接受个人监督，信用公司特别推出了两种供个人查询以掌握自己信用记录的服务。一种是免费的，当一个人的个人信用记录被某些机构调查过之后，信用局会在30天内免费把调查内容做成报告送给被调查人。如果当事人发现自己的个人信用报告上有不准确、不真实的记录，可以马上通知信用局进行查实；如果给信用局提供信息的机构弄错了，那么不仅信用局要更改记录，那些机构也要及时更正记录；如果是信用局弄错了，那么信用局不仅要马上予以更正，还要通知所有相关机构；如果造成经济损失，还要进行赔偿。 另一种是收费的，是指任何个人可以花钱订购自己的信用报告，随时掌握自己信用档案中的情况，这种服务的收费一般为每年几十美元。为了防止别人盗用自己的身份证件，破坏自己的信用历史，越来越多的美国人愿意付钱购买自己的信用报告。 第三章 美国信用制度的特点 一、信用是一种商品 在美国，信用是作为商品在市场上大量生产、大量销售的，把与信用有关的信息加工成信用产品，卖给需求者，使正面信用积累成为扩大信用交易的动力，负面信息传播成为约束失信人的震慑力，从而形成市场经济运行机制的重要组成部分，也使人们的信用理念发生着历史性演化。 消费理念发生了根本变化。美国从1910年实行分月付款销售汽车制度开始发展到现在，消费信贷已成了美国人的基本消费方式，据统计，美国已经连续几年出现居民零储蓄现象，消费需求成了拉动美国经济的决定性力量。美国人对信用风险的理念也发生了根本变化。传统上，贷方总是将信用风险当作一种成本，一种需要防范的风险，而且往往为此放弃信用交易。然而今天，信用及其风险可以重新出售。他们把信用风险视为可以打包（Packed）并买卖的有价值的商品。信用评级公司、金融担保机构及许多相关专业公司都成了信用链条上的关键环节 二、制度保障信息公开 美国的《信息自由法》、《联员会法》、《阳光下的联邦政府法》、《美国国家安全法》、《隐私权法》、《统一商业秘密法》、《公平信用报告法》、《就接触秘密信息而进行背景调查的调查标准》等大量法律，从制度上保证了与信用信息有关的信息披露公开、透明：要求有偿开放政府基础数据，公平地支持数据库增值服务，对于不向整个社会公开的某些基础数据，提供给信用服务公司时政府要收取一定费用，信用服务公司则就此建立其他行业无法比拟的商业数据库。美国向信用服务公司提供的政府信息主要有：工商注册、税收、统计、法院、、ＦＤＡ提供的药品与食品等方面的数据资料。 三、独立自主的商业化运营模式 美国的信用机构是长期的市场化的结果。随着市场规模迅速扩大，市场的复杂化与细分，信息不全和交易双方的信息不对称随之发生。为了降低潜在的风险，交易双方都迫切需要了解对方的信用能力和以往的信用纪录，以判断潜在的风险和不确定性。因此，信用服务机构在市场化的过程中应运而生。这些机构是商业性的私人企业，不隶属于政府，他们只依照现行的法律要求行事。在信用服务公司守法经营的前提下，政府不能干预其行为和信用调查、评分评级的结果。信用服务公司根据其所掌握的被评级方的信用数据独立、超然地做出判断和结论。由法律规范和市场选择的约束来迫使信用服务公司根据其所知悉的数据，运用专业知识来得出比较科学、准确、公正的结论。 四、严格对失信行为的约束和惩戒 对失信者的惩戒是美国信用制度的重要组成部分。美国建立失信惩戒机制主要围绕三方面发挥作用： ㈠把交易双方失信者或经济生活中发生的失信行为，扩大为失信方与全社会的矛盾。法律支持信用服务公司向当事人的交易双方、授信人、雇主和政府机构有偿提供信用调查报告，让失信记录方便地在社会传播，把失信者对交易对方的失信转化为对全社会的失信。而且失信行为依照法律要保留多年，使失信者在一定期限内付出惨痛代价，如在破产记录保留的７－１０年内，消费者个人不可能得到新的贷款。 ㈡行政处罚：法律对各类失信行为的经济处罚和劳动处罚，都有明确的规定。 ㈢司法裁决：对失信严重行为根据相应的法律进行裁量，使触犯法律的失信者付出丧失自由的代价。美国还设立了少年法庭，让少年对其严重的失信行为承担刑事责任，使孩子从小就明白，有失信行为就会付出代价。 第四章 对我省信用体系建设的启示 一、加强立法工作，为信用建设营造一个良好的法制环境。 美国信用经济建设给我们最重要的启示就是其完备的法律体系，也只有这样，整个以信用为特征的市场经济体系才可能沿着良性的轨道运行，各方当事人的行为才有法可依。目前国家对信用体系建设的立法尚在规划中，但作为西南地区的中心省份，我们理应在信用建设方面走在前面。虽然省经贸委正牵头起草的有关中小企业发展的立法中涉及到了中小企业信用担保的问题，但它毕竟只是整个信用体系建设的一小部分内容，所以我认为在国家有关法律规定出台以前，我们应该制定一定的地方法规，先进行一些探索。我们的立法重点应该放在： ㈠确定对信用征信服务管理的基本原则，即既要保护企业的商业秘密和公民的个人隐私、合法权益，又要保证正常的信用信息的充分交流。具体说来，应规定哪些信息属于商业秘密、个人隐私，法律应加以保护；而哪些信息属于允许信用机构收集的公开信息；政府部门、司法部门对于所掌握公共信息的公开范围及方式；征信数据允许使用的范围、如何保证信用信息的公正、准确和完整以及如何保证消费者对其信用信息的知情权、发现信息错误以后的补救措施及程序。 ㈡对信用服务公司的权利、义务以及法律责任作出明确规定，促使其自觉规范自己的行为，严防信用机构本身发生非诚信行为，以夯实信用体系的基础。 另一方面，省高级法院可以先出台一些司法规范性文件，主要对商业秘密、公民个人的隐私权以及可以被征信机构征集的公开信息做出界定并对征信机构的违法行为应该承担的法律责任加以规定，以使全省各级法院审判这类案件时有法律依据。 二、政府在四川信用体系建设中应起到领导、管理和协调的作用 由于美国特殊的历史发展背景和社会文化土壤，使其有着与我国截然不同的国体和社会文化观念。首先，由于美国实行联邦制，联邦和组成联邦的各州都有权制定法律，它们的地位是相对独立的。各级政府的首脑由选民选举产生并对选民负责，因此美国的联邦政府、州政府、县政府和市政府（县所管辖的范围大于市）并非如我国一样一级管一级，它们只在法律规定和授权的领域行使各自不同的权力、履行各自的义务并提供服务。其次，由于美国建国历史只有200多年，又是移民国家，大多数美国人崇尚自由、信任，所以信用观念在美国有着广泛而深厚的社会文化基础。在美国，消费者在购买任何商品以后在一定时间内只要觉得不满意，都可以不需要讲任何理由无条件退货，这在国内是不可想象的，而美国的商家在这样的情况下却仍能够良好地运行，因为大多数美国人是绝不会牺牲一生的信用而去换取某一次的不法利益的。基于以上两点，美国的信用服务业就有条件并且当然地选择了市场化运作方式。在美国，信用服务公司是独立于政府之外超然、中立的商业公司，政府的不干预是信用服务公司发展壮大的关键。但中国有自己的国情：一方面，我们缺乏诚信的社会文化基础，这是我们的劣势。因此，如果我们照搬美国的完全市场化运作模式，至少暂时是行不通的；但另一方面，在党的一元化领导下，我们的政府又有着美国所无可比拟的高效率，今年我们成功战胜非典就是例证。在我国目前的情况下，除政府之外，没有其他任何民间力量有能力协调政府各部门的关系，整合资源，创立独立于政府之外的信用服务组织。所以，尽管我们也是以商业化运营为建设的目标，但我们应因地制宜，分步实施。所以政府在开始阶段应承担起更多的责任：省政府应全盘规划高水准的四川信用体系，以免信用公司遍地开花，低水平重复建设，恶性竞争，浪费资源。其次，省政府应率先牵头组织、培育一个能覆盖全省的信用体系市场主体--信用资讯咨询公司，并协调各政府部门以及司法部门之间的关系，使信用服务公司具有权威性、有能力获得各方面的信息；在公司设立之初，政府要起到推动、扶持与规范的作用，待到信用资讯咨询公司正常运转后，政府再逐渐退出市场，使信用资讯服务公司走上商业化的独立、客观、公正的评级评分的道路。我个人认为，用这种方式，可以达到高效率和高起点的效果。 三、尽快建立对象覆盖全省的信息数据库 这一点，我们可以借鉴美国的经验，即有偿的开放政府、司法的基础数据。目前，我省大部分地、市州及县、市区都建立了党政网，已初步具备了信息交流、传输的基础设施，所以在立法的前提下，政府应该强制有关部门，开放政府基础数据，公平地支持信用机构的数据库增值服务。对于不向整个社会公开的某些基础数据，提供给信用服务公司时政府可以收取一定费用，帮助信用服务公司建立起其他行业无法比拟的具有准确性、完整性和权威性的商业数据库。向信用服务公司提供的政府信息主要有：工商局的登记和各种变更登记、税收、统计、法院、检察院、审计等方面的数据资料。除了政务信息外，公用事业、行业组织、企业信息对信用服务公司都应开放，只要不违背法律，都可以收集使用。。另一方面，政府有关部门应对征信机构进行有效的监督以确保其收集、提供的被征信对象的信用信息的准确性、可靠性，以避免对征信对象造成重大的损失。这样，有了相应的征信对象的准确、全面、即时的信用数据信息，交易者就可以大大降低获得对方信用信息的成本，很容易鉴别交易者的信用状况。这对不守信的交易者的惩罚就会产生强大的震慑力，因为它不仅要为本次的不守信行为付出代价，更为重要的是这一信息的公开会使它失去更多的交易机会，代价是非常高昂的。 四、建立严格的失信约束和惩罚机制 这是整个信用体系正常运行的根本保证。目前，我省的各级政府都建立了创建金融安全区办公室，已经开始在这方面进行有益的探索，但总的看来效果不是很理想，我想主要原因在于：我们现在所采取的方法和手段比较单一，那些老赖们（失信者）始终抱着“逃过了初一就逃得过十五”的心态，只要拖过了这一次，他们又可以另起炉灶，故伎重演。由于他们大多做了充分准备，所以即使金融机构将他们起诉到了法院，生效法律文书的执行效果也不理想。以我所在的中级法院系统为例，2003年新收涉及金融信贷纠纷执行案件783件，但即使在法院穷尽了可能的措施以后，最终真正能执行结案的不足百分之五十。所以，要想真正建立信用经济，营造一个良好的投资环境，我们必须综合采取行政的、司法的、社会的多种方法加以系统解决。 ㈠行政手段 政府的涉及市场交易的各主管部门如工商、税务、技术监督、食品卫生等部门真正履行职责，严格执法，彻底清除利益驱动，无论是对信用资讯服务公司，还是市场交易中的企业和个人，只要其实施了商业欺诈行为，依其欺诈行为情节和后果的轻重程度，由行政管理部门追究其责任，给予罚款、停业整顿、吊销营业执照以至注销其企业登记；在法定期限内，政府工商注册部门不能允许有严重违约记录的企业法人和主要责任人注册新企业；允许信用服务公司在法定的期限内，长期保存并传播失信人的原始不良信用记录；对有违规行为的信用服务公司进行监督和处罚。 ㈡司法手段 《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国担保法》从总则到分则都对非诚信行为的民事责任作了规定，因而在民事审判领域，我们应该依照法律规定，依法判决失信者承担赔偿损失、支付违约金、强制履行等违约责任；进入执行程序后，我们应当充分发挥执行局由省高级法院统一指挥、协调的制度优势，采取交叉执行、统一执行、提级执行以及限制高消费等多种措施，让赖帐者无处可逃。《中华人民共和国刑法》有很多条文都对市场交易行为进行了规范，如合同诈骗罪、制售伪劣商品罪等，我们应该严格司法，严惩那些扰乱市场秩序的行为，让那些肆意破坏市场交易秩序的人付出失去自由的代价。 ㈢社会手段 这是最为重要的一个手段，我们应该把行政的、司法的处理结果即时地提供给信用服务机构，让信用机构将该信息在市场交易的各环节广为传播，并教育全民在对失信责任人的惩罚期内，不要对其进行任何形式的授信。只有这样，才能将失信者与特定对象的矛盾扩大为与全社会的矛盾，让他因一次的不诚信而付出一生的代价，继而对整个市场交易行为起到一个好的导向。在这方面，上海市已经开始进行了一些有益的尝试，据民主与法制报报道，上海法院执行首次与社会诚信体系联手，发挥震慑威力。上海市静安区人民法院与上海资信有限公司签订合作备忘录，将拒不执行法院判决的个人和企业信息，由资信公司纳入上海市社会征信数据库系统，既充实和完善了系统信息，有利于社会更全面地评判个人或企业的信用状况，也使这部分个人和企业在社会上的经济活动受到极大的制约，无论申请贷款还是申领信用卡都将会遭到银行的限制或拒绝。 我们应该相信，只要形成共识、多管齐下，营造一个对失信行为人人喊打的社会风气，我们的经济环境就会得到净化，市场秩序就会井井有条，我省的经济就会沿着良性轨道持续发展。 Acknowledgement 本文撰写过程中，得到了四川省委组织部、明尼苏达大学法学院、明尼苏达州贸易部、The St Paul 公司、3M公司的倾力帮助，明尼苏达大学中国中心主任杨洪博士、英华培训学院学术院长周跃东研究员在百忙中为我在资料的收集上不辞辛劳，并对论文的撰写从学术上提出了很多建设性的意见，在此一并表示衷心的感谢。 参考资料： 1、 http://www.equifax.com// 2、 http://www.standard and poors com// 3、 http://www.fitch.com// 4、 <> by Daniel Mitchell,PHD 5、 <> by Dan Meador 6、 林君跃：《美国信用管理的相关法律体系》 7、 《信用问题直接影响经济运行》 世纪易网2003年2月11日