从民事诉讼程序运作透视司法效率在基层法院的实现

--基于对一审民事案件审理周期的调查

　　　　　　　　 成都市高新区法院　　肖宏

引言：回应司法效率呼声的实证研究

　　2000年曾被称为人民法院的“清理积案年”，在肖扬院长“坚决不能把能在20世纪审结的案件拖到21世纪去”的要求下，经过全国法官的共同努力，共清理超审限案件138118件，基本实现了案件收结的良性循环。 这些清理出来的积案，在全国的案件总量中只占到了2%的份额，但是对于案件的当事人来讲则是100%的不公正。“迟来的正义为非正义”（The delayed justice is justice denied），这句古老的英国法谚清晰地揭示了正义与效率的辨证关系。波斯纳则更为直截了当地指出“正义的第二种涵义—也许是最普遍的涵义—是效率”。

“司法的及时是现代司法特征之一，体现了国家、诉讼当事人和社会公众对诉讼过程和结果时间上的期望和要求，关系到司法的公信度”。　二十世纪末世界各国轰轰烈烈的民事司法改革几乎无不指向诉讼延迟，司法效率低下这一引发公众对司法不满的首要原因。面对“诉讼爆炸”期的积案，“二战以来，西方国家纷纷将缩短诉讼周期作为程序改革的一项重要内容，有的国家如日本美国甚至把‘迅速裁判’规定为当事人的宪法权利”。　所以，清理超审限的积案还只是我们追求司法公正与效率的第一步。人民法院如何解决司法需求的扩展性与司法资源的有限性之矛盾，回应社会对司法效率的呼声，如何通过充分、合理地运用司法资源，以最短的时间、最小的司法成本获得最大的成果，实现司法高效是当前司法实务者和改革者更应关注的重点。

程序是一个跨领域的概念，是一个兼具技术性和伦理性的概念，是一个定量分析和定性分析必须并重的概念，需要借鉴其他人文社会科学的研究方法，进行定性分析和定量分析。　案件审理周期 是一个主要涉及司法效率问题以及由此引申的法官员额问题、纠纷解决机制、审判管理机制等问题的基础性课题。本文选择了从法院和法官数量都占中国法院5/6以上的基层法院和拥有最广大消费群体，数量超过基层法院案件总量60%的民事案件， 以实证分析和参与观察的方法，通过数据查询、统计、查阅电子、文本卷宗、交谈等调查手段来考察本院一审民事案件的审理周期，由此反思审判程序运行的结果中反映的基层法院的审判效率问题。

调查：本院民事一审案件诉讼程序运行探微

本院为某市城区基层法院，辖区面积46平方公里，现有法官及其他审判辅助人员76人（其中法官24人），每年民事案件量为1300件上下。2002年本院进行机构改革时，将刑事审判庭、民事审判第一庭、第二庭、行政庭合并设立了案件审判中心。中心有主要从事民事审判的法官7名，其中2003年有审判长4人（一人为民事审判第一庭副庭长）、独任审判员3人，以一个法官、一个助理、一个书记员的模式构成一个审判工作单元。

本部分从审判程序运行的宏观环境、程序的整体运作、程序运行的微观环节三个层次，提出三个问题，展开调查。

问题一：我们的审判工作在遵循什么样的规律运作：从五年案件量与结案率看审判工作规律及效率

图表 1：1999年案件量与结案数线形图

图表 2：2000年案件量和结案数线形图

图表 3：2001年案件量和结案数线形图

图表 4：2002年案件量和结案数线形图

图表 5：2003年案件量和结案数线形图

图表 6：１９９９－２００３年案件量增加走势图

图表 7：１９９９－２００３年每月结案量对比线形图

问题二：　案件审理所选择适用的程序和结案方式对缩短案件审理周期会产生什么样的影响？

图８：2002、2003年度案件审理适用程序调查

案件类型 简易程序 普通程序 案件数

合计（件）

案件数（件） 百分比

(%) 案件数（件） 百分比

(%)

1999年 民一初字 568 76.8　　　　　　 172 23.2 740

民二初字 82 40.2 122 59.8 204

合计　 650 68.9 294 31.1 944

2000年 民一初字 911 88.1 123 11.9 1034

民二初字 205 56.5 158 43.5 363

合计　 1116 79.9 281 20.1 1397

2001年 民一初字 865 91.4 81 8.6 947

民二初字 191 74.3 66 25.7 257

合计　 1056 87.8 147 12.2 1203

2002年 民一初字　　 821 82．6 169 17.4 994

民二初字　 169 80．1 42 19.9 211

合计　　　 990 82．2 211 17.5 1205

2003年 民一初字　　 876 89．5 102 10.4 979

民二初　　 201 80．1 50 19.9 231

合计　　　 1077 87．6 152 12.4 1230

图９：2002、2003年度结案方式调查

简易程序 普通程序 特别程序 合计

调解 判决 撤诉 移送 合计 调解 判决 撤诉 移送 合计

2002 530 228 211 21 990 35 106 64 5 210 5 1205

2003 508 256 271 42 1077 21 89 37 4 152 1 1230

图10　　　　　　　　　　　　　　　　 图11

　　

图12　　　　　　　　　　　　　　　 图13

　　　　

图14： 对2003年度字号为民一初字案件审理周期调查

单位：件

调解 判决 裁定 移送 合计

简易程序 A 371 51 143 13 578

（其中5日内审结） 46 1 60 5 112

B 62 71 59 20 212

C 12 61 13 86

小计 445 183 215 33 876

普通程序 D 16 20 14 2 52

E 2 18 7 27

F 1 8 2 11

G 8 3 11

小计 19 54 26 2 101

合计 464 237 241 35 977

注：

A:一个月内审结　B:一个月以上两个月内审结　 C:两个月以上三个月内审结

D:三个月内审结　E:三个月以上四个月内审结　 F:四个月以上五个月内审结　G:五个月以上六个月内审结

图15：对2003年度字号为民二初字案件审理周期的调查

单位：件

调解 判决 裁定 移送 合计

简易程序 A 35 15 24 2 76

（其中5日内审结）

B 20 27 19 5 71

C 9 31 13 1 54

小计 64 73 56 8 201

普通程序 D 16 　5 　1 　22

E 1 19 2 22

F 1 9 2 12

G 9 2 1 　12

小计 2 53 11 2 68

合计 66 126 67 10 269

对2003年度以撤诉审结的离婚案件审理周期的调查

在2003年度审结的979件民一初字案件中，离婚案件共460 件，占　46.99%，其中调解302件，占65.7%，判决64件，占13.9%，裁定 87件，占 18.9%，移送7件，占1.5 %。

在已归档的以简易程序审理，裁定撤诉方式审结的83件离婚案件中，有81.9%的案件（68件）在一个月内审结，其中51案在15日内结案，占61.4%，17件在15日-30日内结案，占20.5%，12件在1月以上2月以内结案，有2案的审理时间超过两个月。在以上案件中，有69件 （83.1%）案件未经开庭审理即撤诉，开庭审理后撤诉的案件为11件，另有3件为经庭前调解撤诉。

问题三：在诉讼程序运行过程中，哪些结点是可由法官或审判辅助人员控制的？他们是怎样影响案件审理周期（或审判效率）的？为控制审限我们采取了什么措施？这些措施有效吗？

以下是对八组样本的调查。

第一组：2003年适用简易程序审理，以判决方式结案的离婚案件53件

（1）举证期限：最短8天，最长35天，半个月内的 24件，一个月内的26件，超过一个月的3件。

（2）举证期限届满至第一次开庭时间：5日内开庭37件（其中届满日为开庭日的 11 件），10日内开庭8件，10日以上一个月以内开庭的4 件，当事人放弃举证期限而提前开庭的4件。最长间隔期间20天。

（3）一次开庭结案 53件，当庭宣判的17件，当庭宣判率为32.1%，判不离12件，判离5件。定期宣判的36件，休庭至宣判时间间隔：7日内11件，10日内10件，15日内 6 件，20日内4件，一月内（21-30日） 2件 ，一个月后宣判的 2 件（分别为55天、52天），两个月后宣判的1 件（63天）。在休庭超过15日才宣判的9案中，除两案休庭时宣布休庭调解外，期间都没有实施诉讼行为。

（4）庭前调解1件，开庭调解1件，休庭调解3件。

第二组：2003年以简易程序，判决方式结案的民一初字合同案件39件

（1）举证期限：最短13天，最长43天。半个月内的9件，一个月内的27件，超过一个月的3件。

（2）举证期限届满至第一次开庭时间：当事人放弃举证期限而提前开庭的　3 件，5日内开庭24件（其中届满日为开庭日的 5件），10日内开庭7件，10日以上一个月以内开庭的4件，超过一个月的1件。最长间隔期间35天，流程监控系统发出了督办令催办。

（3）一次开庭审理 33件，两次开庭的案件5件，三次开庭的案件1件。当庭宣判的10件，占30.3%。定期宣判的 29件，休庭至宣判时间间隔：7日内 6件，10日内 5件，15日内2件，20日内 3件，一月内 2件，一个月后宣判的 10 件（最长为57天），超过两个月的1件（67天），其中5件经督办令催告。两次开庭时间间隔超过一个月，其间无诉讼活动产生的案件4件，最长为87天。

（4）经双方当事人同意，开庭中法官主持调解的案件有4件。庭审中当事人同意调解，休庭调解的5件，其余30件当事人不同意调解。

　 第三组：2003年以简易程序调解方式审结的民一初字除离婚、合同、民间借贷以外类型，审理周期超过一个月的案件22件。

（1）举证期限：15天以内的1件，15天至30天的13件，1个月以上的 8件，最长的57天，最短的11天。

（2）12个案件当事人在开庭前达成调解协议，案件未开庭但审理周期超过一个月不到60天。

（3）开庭审理中均有调解意向，休庭后达成调解协议，在两个月内结案的有6案，其中3案当庭达成调解协议，另3案为休庭后调解，最长为休庭后17天达成协议。

（4）审理周期超过两个月的案件有4件，其中1案因当事人申请延长举证期限；1案因追加当事人；1案未开庭，经过三次庭前调解达成协议；1案开庭审理后休庭达成协议，其举证期限超过一个月。

第四组：2003年度以普通程序审理，调解方式审结的民一初字案件17件

（1）在三个月内审结的劳动争议案件8件，其中经庭前调解达成协议而审结的7件，另1件经开庭审理，法院主持调解，达成协议。

（2）庭前调解，达成协议，在三个月内审结的其他案件3个。

（3）经开庭审理，法官主持调解达成协议，在三个月内审结的其他案件7件，开庭一次的2件，两次的3件，三次的2件（均组织了庭前证据交换）。

第五组：2003年以普通程序判决的离婚案件10件。

其中8案系被告下落不明，采取公告送达，缺席审理，当庭判决的案件。1案为被告下落不明，适用普通程序，公告送达后，被告到庭诉讼，经过一次开庭后宣判的案件。另一案为因案情复杂由简易程序转为普通程序审理的案件，经过三次开庭后当庭宣判的案件，本案没有组织庭前证据交换。

第六组：2003年以普通程序判决的民一初字合同纠纷案件14件。

（1）劳动合同纠纷6件，三个月内审结3件，四个月内审结3件。其中4案开庭一次后定期宣判，2案开庭两次后定期宣判。有四个月内审结的3案从休庭到宣判的时间均超过1个月，最长为62天。

（2）由简易程序转为普通程序的案件6件。其中3案组织了庭前证据交换。开庭一次的案件为4件，其中当庭宣判1件，定期宣判3件。另2案开庭次数为3次以上（含3次），定期宣判，其中开庭四次的案件，从休庭到宣判的期限为83天。

（3）公告送达，缺席审理，当庭宣判的案件2件。

（4）14案中有3件组织了庭前证据交换，其中1件开庭次为三次。

第七组：2003年以普通程序判决的民一初字，除离婚、合同纠纷以外的其他案由的案件20件。

（1）被告下落不明，公告送达，缺席审理，当庭判决的案件8件。

（2）被告不到庭，缺席审理，当庭判决的案件1件。

（3）劳动争议案件7件。其中6案在3个月内审结，1案在5个月内结案。只开庭一次的有5件，其中1案当庭宣判，其余为定期宣判。开庭两次有2案，但均在三个月内审结。有2案组织了庭前证据交换。

（4）由简易程序转为普通程序的案件4件，其中被告下落不明，公告送达，缺席审理，当庭判决的有2案；因当事人变更诉讼请求或追加当事人而转换程序的有2件，有证据交换、庭外调查等庭前准备行为发生，开庭次数均为两次。

（5）直接适用普通程序的宅基地纠纷1件，开庭一次，定期宣判，从休庭到宣判时间间隔超过60天。

第八组：2003年以普通程序判决，审理期限超过四个月的商事案件 21件。

（1）10案为正反诉合并审理的案件，由最初适用的简易程序转为普通程序审理。开庭次数均在两次以上，最多达四次，其中一案组织了庭前证据交换，两案从休庭到宣判时间间隔超过两个月，最长为65天，期间没有诉讼行为发生，一案从休庭到合议庭评议时间为74天。

（2）有9案为采取公告方式送达起诉书，被告未到庭，缺席判决的案件，均为当庭宣判。

（3）1案为简易程序转为普通程序的买卖合同纠纷案件。经2次独任审理后，转为普通程序，合议庭组成后到开庭审理的期限为87天。开庭前没有组织证据交换。

（4）1案为公告送达后，被告到庭的案件，第一次开庭后，五日内判决。

分析：数据背后--审判效率相关要素展开

一、审判工作考评或管理方式设定了程序在实践中运做的宏观环境，对审判工作节奏、审判工作效率产生直接影响。

图表1到图表5清晰地表明每年12月的收案数急剧下降，降至全年最低数，与12月结案数的点大致汇合。而每年的收案量若除去1、2、12月三个点，可呈现较为稳定的波动幅度。结案数的线形图显示每年3、6、9、12月的结案数总出现在波峰，即相对高出其他月份的结案数。图表7将近五年的年度结案数汇于一张图上，更印证了这种趋势。但其中表3的图形走势稍有不同，显示在结案较高的3、6、9月，收案呈下降趋势。此外的四张对比线形图显示出结案量的走势与收案量的走势相同，表明当每月累计的案件量越大，法官的办案数就越多，反之越少。反映我院近五年年度案件任务量的图表6中的公式表明，在过去的五年中每年的案件任务总的呈现增加趋势，但非逐年递增的趋势。1075件是线形增长的一个基数，以公式Y=48.2x 1075推算，２００４年度的案件量预计约为１３６４件。

长期以来，案件的年度结案率都是上级法院对基层的法院的工作考评中，尤其考核审判工作效率的重要指标，如本市下达的案件年结案率指标为95%。案件从受理到开庭审理，许多程序有法定期间，如送达时间、答辩时间等都是案件必要时限，这是由案件审理规律决定的时间耗用，不可能人为缩短，因此要达到以上结案率指标，必须控制12月的新收案件，防止那些在年度结案统计日期（每年的12月20日）前无法进入开庭审理的案件形成积案，影响年度结案率。最终，12月新收的案件都通过“技术处理”进入了下年度的新收案。

在图表中出现的每年的3、6、9、12月的高结案率现象与我院实行的目标管理分季度考评，半年考评和全年考评有关。在年初下达的目标任务中，对半年和全年的结案率都规定了明确的指标。季度、半年、全年的结案率是考核审判部门工作的重要指标，而最近一年，又通过提前下达季度结案指标来防止出现审判工作前松后紧（上半年节奏慢，下半年赶案）的情况，以保证实现年度结案率指标。因此，案件的审理周期可以人为地进行控制，在图表中显示出在不实施考评的月份，工作节奏相对放慢，案件审理周期相对拉长。

图表中显示的结案量与案件量呈相同的增长趋势说明案件任务越重，法官的办案效率越高，反之越低。同时图表６表明在同一年度的不同时间和不同年度的相同时间段法官的办案节奏呈不均匀状态。 最近５年共审结案件５７２４件，平均每月结案９５.４件，而在６０个月中低于９５件（不含９５件）的有３０个月。上述差距显示出法官的办案能力在目前的案件任务量下还有潜力可挖。根据最近五年的案件量增长趋势，在案件量无超预期的增长幅度下，法官有能力维持现在的办案节奏而保证年度结案率指标，因而缩短案件审理周期，提高结案数的内在动力匮乏。

二、扩大简易程序的适用范围和增加调解结案的比例是法院缩短案件审理周期、提高审判效率的主要手段。

简易程序规定的三个月审理期限是缩短诉讼时间的最主要优势。图表8表明最近五年适用程序审理的民事案件呈总体上升趋势。商事案件（民二初字案件）适用简易程序的比例普遍比民事案件（民一初字案件）低，但上升趋势明显，在2001年表现为最快，达18%。在2003年其适用比例较之1999年增长40%。在最近的2002、2003年度民商事案件适用简易程序的比例差距逐渐缩小，都保持在80-89%之间。简易程序的法定结案期限不得超过三个月，比适用普通程序的案件审理周期缩短一半。这意味着到2003年有90%的民事案件和80%的商事案件，即在审理的1230件民事案件（此处指大民事案件）中有1077件案件能在三个月内审结，若以1999年的68.9%的适用比例计算则只有847件案件能在三个月内结案。可以推论，由于适用简易程序案件范围的扩大，在一年内民事法官至少可多审理230件案件。

近年来，充分利用简易程序简便、快捷审理案件的优势来缓解人民法院案件数量增长的趋势与审判力量恒定的矛盾，是大部分基层法院在现有的诉讼制度下缩短案件审理周期，提高审判效率，应对积案的主要手段。我院在2001年开始研究如何既有效又规范地扩大简易程序的适用范围，防止盲目扩大而导致该程序的滥用。9月在经济审判庭开始试行《简易程序适用规范》，对不适用简易程序的案件除民诉法规定的几种情形当列其中外，对人民法院认为不宜适用简易程序的案件分类进行了细化规定。对简易程序转为普通程序的情形采取了列举式的规定并严格批转手续。无庸质疑，此规范的推行是2001年度商事案件适用简易程序比例明显上升的最重要推动因素。现在，除诉讼法和《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》规定不得适用简易程序的外，我院所有民事案件在立案时一律先进入简易程序，此外每个法官由简易程序转为普通程序的案件不得超过一定比例。这些强制性的内部规范的推行，保证了87%的民事案件能在三个月内审结，大大压缩了审理周期。

图9至图13显示的近两年民事案件结案方式的比例可看出，2002年、2003年分别有43%和46.9%的案件以调解方式结案。在适用简易程序的案件中，超过47%的案件以此种方式审结，在普通程序审理的案件中，至少50%的案件形成了判决，调解结案率约为15%。但是，无论适用哪种程序审理案件，有20%-30%的案件审理后以法院裁定撤诉或驳回起诉的方式审结。

图14揭示了民事结案方式的不同，案件审理周期的差异。2003年有50.9%的适用简易程序的案件能以调解方式结案，占绝对优势；其次是裁定方式，为24.5%（215件）；判决案件只占20.9%的份额。他们在一个月以内结案的比例分别达到83.4%（371件）、66.5%（143件）和27.9%（51件）。总体情况看，有66%的适用简易程序的案件是在一个月审结的。在101件适用普通程序的案件中，有51件在三个月内审结，占51.5%，有26.7%的案件审理期限为三个月以上不足四个月，因此能在四个月内审结的案件达78.2%。综合以上数据，在977件民事案件中的90%，即630件的审理周期是在三个月内，83.4%的调解案件的审理期限不足一个月，民事案件促进调解对缩短审理周期有较大的促进作用。

图15中商事案件结案方式的情况与民事案件有所区别，其中以简易程序审理的案件中以分别以调解、判决、裁定方式结案的数量差别不大，分别为64件、73件、56件，占31.8%、36.3%、28.9%。案件审理周期相对较图14中的民事案件长，较为均匀地分布在一个月、两个月、三个月的时间段。简易程序案件只有76件（37.8%）能在一个内结案。普通程序案件中，判决案件占78%（53件），其中66%的案件（35件）的审理周期不超过4个月。在所有126件判决的商事案件中，审理周期超过三个月的占29.4%（37件），缩短审理周期，将此部分案件控制在三个月内有潜在可能。裁定撤诉案件的比例在两种程序中都占相当比例，达到了24.7%，并且其中95%的案件在三个月内审结。因此撤诉案件的短审限对于缩短商事案件的审理周期起到了一定作用。此外，鉴于商事案件的调解结案的比例不大，促进调解和简易程序适用比例可能成为缩短审理周期的主要手段。

我们从图14和图15的数据中发现裁定撤诉的案件占到了民事案件总量的24.7%，其中不能在三个月内撤诉的案件仅为5.8%，因此，找出裁定案件的审判规律，改进审判方式对提高审判效率将会有促进作用。根据对离婚案件的统计，占民事案件47%的离婚案件审理所消耗的时间短，司法资源占用少，主要表现为83.1%的裁定撤诉的离婚案件没有进入庭审程序就结案，有庭前调解才撤诉的案件也很少，这也反映以离婚案件为代表的婚姻家庭案件当事人起诉的冲动性和自动息诉的主动性，情感性的因素在其中发挥了引导诉讼进行与否的作用。因此，对于以离婚案件为代表的婚姻家庭纠纷是在开庭前被动等待当事人撤诉，还是通过主动的前期诉讼指导或调解工作以促进当事人的和解，以减少正式进入审理通道的案件还值得我们进行探索。

三、案件审理周期拉长存在着制度上的客观原因与诉讼进程中的人为原因

1、程序规定是否合理？

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《意见》）第169条规定，“起诉时下落不明的案件，不得适用简易程序审理”。问题三的第五组样本、第六组（3）、第七组（1）（4）、第八组（2）的情况表明，所有公告送达后缺席审理的案件，没有对席审判的辩论程序（被告往往也没有书面答辩），审理难度低于对席审理，当庭宣判率高。由于公告时间应当从审理时间中予以扣除，而法律规定对这类案件必须适用普通程序，增加了审判资源消耗，值得重新审视。有的公告案件，被告人到庭（如第五组样本、第八组样本（4）），但根据《意见》第171条规定，“已经按照普通程序审理的案件，在审理过程中无论是否发生了情况变化，都不得改用简易程序审理”。因此，再简单的案件也必须以普通程序审理。2003年《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》（以下简称《若干规定》）第二条规定“人民法院不得违反当事人自愿原则，将普通程序转为简易程序”。这可以理解为根据当事人自愿原则，人民法院可以将普通程序的案件转为简易程序审理。这种变通规定实质上是以当事人程序选择权为基础鼓励和扩大了简易程序的适用，但在被调查的案件中还没有运用这一规定的案例。

劳动争议案件不属诉讼法明确规定不能适用简易程序的案件，但样本第六组（1）、第七组（3）表明我们对劳动争议案件都适用了普通程序，其主要依据是我市两级法院适用的《审判工作规范》的要求。调查发现，大部分劳动争议案件都能在三个月内结案，因此作为不适用简易程序的案件并不妥当。因此，本院从今年起对这类案件首先适用简易程序审理。

2、法官诉讼行为是否恰当、积极？

从开庭次数看。通过几组样本的抽查，反映出审判过程中严格执行程序法对审判行为的规定的意识仍有待强化。2003年的《若干规定》第23条规定“适用简易程序审理的民事案件，应当一次开庭审结，但人民法院认为确有必要再次开庭的除外”。在抽查的案件中，离婚案件全部一次开庭结案。在民一初合同案件中，在39案中有6个案件的开庭次数超过两次，这些案件是否都属确有必要再次开庭的案件是可以总结和改进的。

从当庭宣判率看。当庭宣判率的高低是审判效率高低的直接表现，因为在定期宣判的情况下，有因人为因素延长审理期限的可能。《若干规定》第27条规定，“使用简易程序审理的民事案件，除人民法院认为不宜当庭宣判的以外，应当庭宣判”。调查结果显示，在以简易程序判决离婚的案件中，当庭宣判率仅为32.1%，在民一初字合同案件的当庭宣判率为30.3%。在这两类定期宣判的65个案件中，休庭时间超过15日的有18件，超过一个月其间又没有审判活动发生的有16件。这两个30%的背后无疑隐含了通过法官积极的诉讼行为，强化案件管理，缩短审理周期的巨大空间和潜力。

从调解功能的发挥看。问题三的第一、二、三、四组样本的有关数据反映了我院民事审判中对调解手段的运用现状。首先，调解活动完全遵循当事人自愿原则，“法官的职权地位过于突出”的现象不存在。在一方当事人不同意调解的案件中，法官都不会再做说服工作去积极启动调解程序，因此在判决案件中调解手段很少运用。其次，调解手段更主动地被当事人运用。样本中达成调解协议的离婚案件、劳动争议案件，以当事人在开庭前已达成和解协议后，到法院经法官主持非正式的开庭对协议予以确认为主。其三，在调解活动中，法官的角色扮演是消极的，表现为在调解过程中由当事人一方提出调解方案，一方不同意的，调解过程终止，所以真正经过庭审调解达成协议的案件数量不大。这与法官的角色扮演，能否在遵循自愿原则的前提下引导调解活动发展，促成调解协议的达成有一定关系。此外，在许多当事人同意调解的案件中，从庭审笔录中均反映为法官宣布休庭调解。法官是否主持了调解、怎样主持调解均不得而知。

调查结果不得不让我们反思民事审判方式改革对调解手段的运用是否留下了矫枉过正的后遗症，从而使这一有助于缩短案件审理期间的“东方经验”的运用受到了牵绊。而这种认识上的不一致使我们欲在制度范围为去寻求其他可以高效审判的机制会遇到无法克服的障碍。

从证据规则实施看。《证据规则》要求普通程序案件举证期限最短30天，而简易程序案件可不受此限，但没有作出强制性的统一规定，法官可根据案件具体情况自由裁定。在我院，举证期限一般情况下由法官助理确定，在调阅的114件简易程序案件中（样本第一、二、三组），举证期限在15日内的有34件，15日-30日的有66件，30日以上的14件，最长57天，最短8天。那么多长时间为合适呢？如果参照《若干规定》第22条对当事人当庭举证有困难的，举证的期限由当事人协商确定，但最长不得超过15日的规定，是否可以认为15日是一个可以参照的标准呢？并且，若需要，当事人也可申请延长。从整体上缩短举证期限也即从整体上缩短这些案件的审理时间。

从庭前准备程序的运用看。从第四至第八组样本资料看，法官们对证据交换的使用情况参差不齐，其效果也不尽相同。有的案件复杂，但没有组织交换证据。有的案件组织了证据交换，但开庭次数仍达两次以上。由谁来组织证据交换也不确定，有的由法官主持，有的由法官助理主持，也有的是法官和助理共同参与。作为一种新的程序制度，《证据规则》意在发挥其固定争点和证据，增强庭审准备，以减少证据突袭和重复开庭。因此看来，这项制度的功能完全发挥还有待时日。

从法官管理案件审理进程看。在审判程序运行的过程中，法官对某些程序节点的法定期限（期间）一般能严格遵守，如立案审查时间、送达起诉状副本的时间、将合议庭组成人员告之当事人的时间、宣判后起诉书的送达时间等。但是诉讼进程中的节点远不止这些，如举证期届满至第一次开庭的时间间隔、两次开庭之间的时间间隔、庭审结束至定期宣判的时间间隔、庭审结束至合议庭评议之时间间隔、从合议庭评议完毕至宣判之时间间隔等等，基于审判过程中不可预期的事件和程序的灵活性的要求，法律不可能对所有程序节点都予指定，而由法官具体裁量。但是，实践表明对这些时间节点的控制可能因法官对时间的利用效率、责任心、案件量产生个体差异。第三部分的样本数据就反映了法官对以上程序节点的控制状况。如在问题三第二组样本（2）中从举证期限届满到第一次开庭的最长间隔为35天。第二组样本（3）中有四个案件休庭时间超过一个月，其间法官没有进行诉讼活动，最长为87天。第八组样本（1）中有一个案件从休庭到合议庭评议时间为74天。第八组样本（3）中有案件合议庭组成后到开庭审理的期限为87天，但开庭前没有庭前准备活动。另外，从庭审结束到宣判的最长期间为87天（见第六组样本（2））。当然，上述典型例子在我院民事案件中只占绝对少数，但反映出法官的消极诉讼行为拖延了诉讼进程，延长了审理周期。

3、法院管理是否有效？

八组样本抽查的案件都在法定期限内审结，但有少数案件经督办令催告。这表明我院在2002年启用法院管理系统下的流程监控系统对即将临近审限的案件发出预警催告的措施对确保所有案件不超审限起到了决定性的作用。根据我院《案件管理若干问题的意见》的规定，民事案件凡适用简易程序两个半月还未审结的；凡适用普通程序五个月未审结的通过法院管理系统自动对法官发出督办令。据统计，自2002年启用后，截至2004年上半年，共对民事案件发出督办令120份。但是，案件不超审限不代表审判高效。简易程序三个月，普通程序六个月的审限是法律对案件审理期限的最底线，超越了这一底线，就是程序违法。上述第2点中反映出的法官在对某些程序节点的控制中随意性较大，缺乏有力监督的事实表明，法院是能够通过对审判流程的进一步管理实现审判活动的高效率。另外，现有计算机网络管理系统中存在的“电脑的机械性”不如“人脑的灵活性”问题还有待解决。如在第一组样本（2）和第二组样本（2）中有部分案件在举证期限届满后15天以后才能开庭。经走访负责案件开庭排期的法官助理，其部分原因是因为本院审判庭不足，系统设置不合理，使案件排期在系统中经常被拒绝而不得不推迟开庭日期。第三，现代信息技术在管理审判活动中的应用范围还有局限，促进审判活动的高效运行的功能还尚待开发。

思考：制约审判效率障碍之排除

一、以民事诉讼法的修改为契机，实现诉讼制度的整合与创制。

背负繁重案件任务的中国基层法院寻求高效率的结案方式似乎只有两条出路：

一是权宜之计。在现有的诉讼制度框架内进行有限的改革。主要表现为扩大简易程序的适用范围，即在法律允许的范围内，最大限度地适用简易程序。在目前基层法院已有80-90%的民事案件适用简易程序的情形下，还可通过排除人为的案件难度评估（如新的案件类型中的“第一案”必须适用普通程序）减少适用的障碍；通过法官职业技能的提高，减少以疑难案件进入普通程序的案件；通过提高当庭宣判率，缩短审理周期。其次是建立繁简分流的工作机制。通过案件筛选，将简单的民事案件集中交由少数几个法官审理，通过民事审判的专业分工，达到人员配置优化组合。其效果是使简单的案件审理快起来，复杂的案件审理细起来。再次，建立速裁机制。在实施繁简分流，充分保障当事人程序处分权的基础上，通过简化审判程序，减少审理环节，缩短办案周期的机制。速裁机制所产生的效率符合市场经济生产的规模效益原则。如本市某基层法院，速裁庭法官一年最多能办理案件750件。 第四，有效利用诉讼技术。如，诉的合并（诉的主观合并和客观合并，就是体现两便原则，利用有限的诉讼空间来容纳更多的当事人或请求的一种技术手段。最后，充分发挥庭前程序的作用。使用证据交换制度固定证据和争议焦点，通过成分的庭前准备，减少开庭时间，甚至可以探索预备庭制度，促进庭前诉讼和解。

二是长久之策。“司法程序也有诉讼程序和非诉讼程序的分野。诉讼程序又有普通程序和简易程序之别，同时也有裁判程序和调解程序之分”。　而在中国司法程序中运作的案件，只有诉讼程序一种通道。这也是权宜之计下无法摆脱的制度性障碍。简易程序无论怎样简化，从规则分析它仍是诉讼程序，在受理时间、答辩时间、开庭审理顺序、宣判时间都与普通程序相同。改革中强调“调审分离”后，在简易程序中促进调解更是遇到了“是否规范”的质疑。审判制度的首要目的就是纠纷的解决。适应诉讼程序的由仪式化、教条化、武断性向适用、有效、民主方向发展的总体变化趋势，　以及社会冲突多元化的表征，新的民事诉讼法应当围绕程序高效、简便的原则，突破我国传统的诉讼制度框架，创建多元化的纠纷解决机制，尤其当借鉴其他法治国家经验创设非诉讼的纠纷解决系统。通过多元化的程序实现程序效益。

二、以促进法官实施积极诉讼行为为目的，实现有效的案件管理。

　　案件管理是在英美的民事司法改革中被率先引入的。它是法官诉讼程序指挥权的重要表现，是法官实施诉讼管理的行为。因此，这里的案件管理不同于审判流程管理。审判流程管理 是流程控制权与实体审判权的相对分离，其实质是分权制约。案件程序的控制权从审判庭、合议庭及审判人员手中剥离出来，形成一个审判运行的新机制。一般来讲，流程控制权一般由立案部门行使，而实体审判权必然由法官享有。因此在实体审判权的程序运行中，在没有法定期间的程序节点上，法官如何通过积极的诉讼行为，如缩短休庭时间、积极促进当事人调解等，管理程序进程，缩短审理时间就需要由法官有效的案件管理行为来实现。案件管理制度的实施旨在实现五大目标：一是促进当事人在诉讼的早期阶段达成和解；二是若发现以非讼方式解决纠纷更为适当时，法官应及时将诉讼引向非讼解决的途径；三是促进当事人积极地交换证据，整理和决定争点；四是培养当事人之间的协调关系，以减轻庭审时的对抗气氛，从而降低诉讼费用和促进纠纷的尽早解决；五是在无望通过和解或其他非讼方式解决案件时，便于法官适时地作出案件进入开庭审理的决定。　在法律未修改前，案件管理可以通过法官的自主行为或法院通过合理设置诉讼程序结点的期间最大值和最小值的审判管理行为实现。如对判决期间 、休庭期间、合议期间的最大值作出规定。　有的法院在内部实行的“小审限”制度，客观上就起到了促进法官积极进行案件管理。

三、以审判工作规律为指南，实行法院管理的科学化。

“在资源有限的条件下，降低诉讼成本的唯一手段就是科学的审判管理”。 科学的审判管理包含决策的科学化和管理手段的科学化两层含义。科学决策的前提是按照事物发展的客观规律。法院管理的对象是审判工作以及与审判工作密切相关的法院事务，因此必须首先遵循审判工作规律，即“在审理和裁判各类诉讼案件中应当把握的工作发展、运行规律”。　对审判工作规律的了解、掌握就是对审判工作进行定性与定量分析的过程。只有科学的分析与量化手段才能避免经验决策的主观和随意性。运用科学决策方法促进法院管理，提高审判工作效率，其范围十分广泛，如改进年度或季度结案率，以审限期内结案率、结案时间长短来考核审判工作、以审判任务量来配置审判资源等。科学管理的第二层含义指科学技术手段在管理中的应用。在美国等发达国家已开始将“电子法官”引入诉讼的信息时代，我们在法院管理中已初步感受了信息技术带来的管理效率，挖掘潜力、扩展功能、克服缺陷，让现代信息技术的卓越性能为司法活动提供更加便利、快捷的服务将是二十一世纪民事诉讼的前景。

编者按：该文于2004年荣获最高人民法院举办的“全国法院系统第16届学术讨论会”二等奖。